但即使有前人经验可循，大宋历朝的赈灾措施也往往是到了流民已生的严峻形势下方不得不强令督行。
究其原因，除了当政的皇帝宰相是否贤明外，更与大宋文官政治的弊害有关。
这文官政治自有它的好处，但容易陷于口舌之争而延事不决。若是平常倒也罢了，总有扯出个寅卯的时候，然而这救灾如救火，那是拖不得的。但究竟赈不赈？若赈，粮多少、钱多少、从何来、派谁赈？……朝堂上言事无罪，群臣意见不一，个个口若悬河，细微末节也能扯上半天，朝议往往悬而不决，贻误救灾时机，即使皇帝最终下了决断，这些救灾措令又往往因文官机构的官僚而执行不力，放赈迟缓，以致百姓饥死，流民成群。
朝廷无力赈济，为避民乱不得不将流民中的青壮收编为军，又造成冗兵，军费军粮支出庞大，国库更穷，战事一起则连常平仓之粮也挪为军用，一遇灾年赈灾就更不得力，于是流民再生，朝廷收编又成冗兵，恶性循环，难以拔身。
是以建炎二年的灾情初起时，名可秀就对丁起道：“朝廷救灾，贵在急！延而不决、决而不行，即成人祸！”
丁起深以为然。
他的赈灾奏疏分赈粮、引水、防疫、治安四大要略，在呈上朝堂前先拜访了门下省都给事中朱敦儒和清流之首胡安国，有了这二人的支持，中书省颁令将减少门下省的掣肘。
接着，他又先后造访尚书省六部，与各部尚书侍郎提前通气，将有可能的争议先决于朝下。
经这番事前周旋后，朝会上的阻力减少，又得赵构信重，皇帝决断多有偏向，是以朝议时有关赈灾的事项少了很多争议，决事颇快。
丁起又经名可秀提点，吸取往朝赈令不畅的教训，每道措令后必明确责任官员为谁、时限为几、未按期完事惩治为何。初时，尚有官员漫不经心，执行迟缓，限期满时吏部追责，李纲铁面无情罢了几人，百官方悚悚而惊，再不敢怠慢，救灾政令得以迅速下达并督行。
这些措令涵盖极广，累以百计，执行起来更是千头万绪，繁杂难表，京中诸部司在限期严令下一个个忙得手脚翻天，传函递文的书吏都是一路小跑不带歇气。
这些救灾措令又先后被登于报端，晓喻万民。随着一条条措令的公布，民间赞誉不断，均道“圣天子仁德，丁相公贤明”，建炎朝廷的威望从兵改武举后，又升到一个高点。
然而，就在赵构君臣自得之时，一场风暴席卷二十四州，震撼朝野。
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这场风暴，起于徽州。
徽州原名歙州，治所在歙县，以产纸墨砚闻名。宣和三年时赵佶下诏，易名为徽州。“徽”有美好之意，但赵佶改名之举绝非取美好之喻。事实上，“徽”字的本义是“三纠绳”，《说文》解道：“徽，三股绳也”，引申义为绳索捆绑。徽州，即束缚之州。
这州名来之有因。
——宣和二年方腊率众造反，攻下东南六州五十二县，几乎撼动赵宋统治，赵佶对其恨之入骨。这带头造反的方腊正是歙州歙县人。朝廷大军平定方腊后，就改歙为徽，显是存了束缚管制之意。
当年方腊造反，歙州穷苦百姓数以万众群起响应，朝廷深以为憎，贯称为“恶地刁民”，徽州官吏凭着朝廷对歙民的厌憎放开胆子盘剥，搞得徽州民怨沸腾，但在当地官府严厉手段压迫下，百姓虽怒不敢言。
共济会的第一批捐粮就是运往徽州这“穷恶之地”。
这一决断，绝非偶然。
——穷恶之地，易起风暴。
共济会的粮食是在九月中运抵徽州。
负责这批粮的管事叫池永，四十有二，外憨内精。州衙曹官接粮时，他恳请随衙监粮发放，被户曹拒绝。其后三番请见，均遭推拒。
池永又登门求见在徽州督粮的监察御史，那御史听池永道“监粮督赈，慎防胥吏克扣”时，顿生不悦，心道官府之事岂容尔等商贾小民置喙，温言谢过，拒之。
池永屡次请求皆被拒，表面上已气馁，实则暗地派出下属，改装混入乡里探查。多番查探下，终于查出了徽州官员在放粮后的黑幕。